内部办理结构对一流大学建造联系严重,结构调整需回应革新的理论基础、系统架构、革新思路。我国特征一流大学办理结构革新,需尊严重学规矩、表现我国特征、服务有用办理、统筹敞开谐变;系统架构,需和谐好校内纵横向权利联系,表现“多元共治”,处理好安排权利和单个权利联系;革新途径,应表现规划逻辑和演化逻辑的一致。
近年来,国家环绕高校办理革新出台了系列方针。从2010年《国家中长期教育革新和打开规划大纲(2010—2020年)》准则性提出“完善办理结构”要求,到安排相关高校打开试点;再到上升至国家办理现代化高度,结合政府高校鸿沟重构(管办评别离),以规章建造为打破口,“杰出对高校内部办理结构的系统标准”。专门出台《关于进一步履行和扩展高校办学自主权 完善高校内部办理结构的定见》,明晰完善方向。环绕教职工代表大会、学术委员会、理事会出台规程;将“完善内部办理结构”与“双一流”建造结合,明晰建造方案要“完善内部办理结构”。整理可发现:高校办理结构是方针注重重心,表现出对高校内在建造知道的深化;在此进程中,政府扮演着革新发起者的人物;高校内部办理的微观架构已初具形状。
大学办理结构革新,如果说之前首要靠政府“外力推进”,在内部办理准则供应上则依靠高校自发性、立异性等内生动力。相较于聚集大学排名的完结性点评方针——学术成果、生师比、作业质量等,注重“大学办理结构”是在探求一流大学的构成要件或许说构成性方针。隐含判别是,一流大学都有着科学、有用的内部办理。国际银行陈述《迎候国际级大学建造的应战》佐证了这一点,它将“杰出办理”“人才聚集”“满足资源”视为建造国际一流大学的三个前提条件。我国现在正经过“双一流”建造打造一流大学,环绕“大学办理结构”,革新的理论基础、系统架构是什么,应遵从怎样的革新思路,仍需进一步做出学术回应。
现代大学准则革新须一直掌握住“一个中心、两个联系维度”,一个中心便是权利,是高教办理权利的发生、颁发、行使和约束问题。两个联系维度:一是高教微观办理系统维度,即大学与其举行者、办理者的联系;二是大学内部联系维度,触及校、院、系(或科研安排)的权利联系。就内部办理而言,首要方向是:调整和革新政治权利、行政权利、学术权利和民主权利的责任权限,改动学术权利弱化、行政权利泛化的失衡状况,构成以“党委领导、校长担任、教授治学、民主办理”为主体结构的权利生态结构。但也有研究者指出,这仅仅供应了一个没有详细运作规矩系统的准则结构,燃眉之急是为这一办理结构创设运作机制。除从载体(如规章)、运转机制维度考虑外,结合实际中的规章效能等,或许仍需回溯源头,深究办理系统架构背面的理论基础应该是什么?惟其如此,方能使办理结构革新具有逻辑的自洽性。
大学作为学术文明安排,办理独特性首要表现在安排特性上,然后差异于行政安排、企事业单位。我国的大学办理结构无疑应包含国际一流大学办理的共性特征。科学社会学前驱、哥伦比亚大学前首席学术官乔纳森·科尔专门研究了美国研究型大学的兴起进程,所归纳的衡量巨大研究型大学的13项方针中,“大的学术系科”“自在探求和学术自在”“杰出的领导”都与大学办理密切相关。论及美国研究型大学成果背面的推进力气时,科尔指出它是美国成为常识社会、科学共同体开端凝集,大学学术自在的价值和准则不断构建和成长的前史。常识社会、科学共同体,更偏于外在环境要素。学术自在,则是美国研究型大学与众不同的最重要证明。科尔着重“自在探求和学术自在”是大学须肯定坚持的准则,由于学术自在的方针正是营建使好奇心蓬勃打开的环境。概言之,探求的自在,正是大学存在的理由,也是大学持续生计的条件。
鉴于此,就需在大学内部办理上予以实在回应。如尊严重学学术安排特色,凸显学术安排位置,改动行政权利泛化、学术权利弱化的失衡状况。详细而言,便是要加强学术委员会等学术安排的效果,进一步显示学术权利。实在改动以往安排松懈、运转不标准的弊端。如依照2015年新修订后的《高级教育法》对学术委员会职权的规矩,履行法定权利。一起,处理以下问题:“程序联接不严”(审议、鉴定事项应提交哪些部分,以何种方法毕竟决议方案)、“学术权利客体紊乱”——同一事务出现在不同类型学术权利(咨询权、审议权、鉴定权、决议权)事务规模。
办理,遵从“多元共治”理念。相应地,大学办理就要提高工会、学生代表大会、教职工代表大会等在促进师生办理参加方面的途径功用。环绕责任权限,明晰主张权、监督权、审议权的详细事项规模。一起,强化常设安排,保证结束会议期间的安排运转。
纵向层面,底层学术安排生机问题凸显,内部办理的注重点需从“横向分权”转向“纵向分权”,即重构校、院两级联系。高校作为“底部沉重”的学术安排,触及学科打开、专业设置、课程开设、社会实习、社会服务、教师职称鉴定、薪酬鼓励等首要依托学院打开。在“双一流”建造新时期,学院办理的重要性日益凸显。有研究者调查30所不同类型高校学院办理系统、决议方案机制、院长人物、院系设立等,学院运转系统规矩遍及存在表述笼统、内部办理完善程度低一级问题。换言之,相对忽视“院级层面”办理准则安排的问题亟待改动。
归纳来说,大学内部办理结构革新方向,须回归学术安排来源,尊严重学传统理念精力,实在依照现代大学准则要求来办学,按大学本身规矩来治校。
“大学是遗传与环境的产品”,大学办理系统是微观国家办理系统的一部分,大学办理革新也绝非处于“真空”环境。办理系统构建,就不能“脱域”,而要考虑革新在社会、文明和准则方面的嵌入性。
纵观大学办理变迁史,从内部领导系统探究,到内部办理系统革新,再到构建现代大学准则、完善大学办理系统,办理变迁的阶段性特征,为高校办理的“联系嵌入性”与“内容嵌入性”供应了很好的注解。从讨论现代大学准则,热议“去行政化”,提出国家办理系统和办理才能现代化革新方针,到打开“放管服”革新,推进“管评办”别离,发布“权责清单”。“完善高校内部办理结构”提上议程,也刚好映照了办理革新的“时空嵌入性”。
前史准则主义,着重原有准则安排的“途径依靠”,为办理革新阈限供应了启示。立异不或许是“白纸绘蓝图”,前史逻辑起点、特定结构联系、准则安排敌对异挑选集的约制,深刻影响着办理革新方向、极限。事实上,美国的大学办理结构,政府、大学及中介安排间构成了一种权利制衡机制,是其宪法系统的描写,仿制了政治联邦主义的多元办理结构。着重“扎根我国大地办大学”、表现“我国特征”,转换为学术出题便是回应“特别性”“在地性”,这种要求背面是高级教育顺应时代打开,“政治论”哲学重要性开端逾越“知道论”哲学的表现。相应地,就要精确掌握高教前史逻辑,遵从我国特征和本身打开规矩,更好凝练我国大学办理经历。一起,凸显我国特征大学准则优势,显示办理效能。而我国大学的底色和特征,是中华民族优异的传统文明和党的全面领导。我国特征一流大学的内部办理,首要是全面坚持党的领导,反映在高校办理结构中便是要表现党的权利。详细而言,便是要坚持党委领导下的校长担任制这一底子准则。事实上,不同国家大学的办理结构风格悬殊,背面是文明传统的影响。文明传统不光表现于日常办理行为中,更影响办理结构变迁,移植的大学办理结构毕竟也会受文明影响而变异。概言之,大学办理系统重构,须考虑“嵌入性”,知道到传统的生命力,防止“脱离实际”的立异革新,底子上还需走出我国与外国、传统与现代的“二元敌对”。
办理革新发动初期,经过着重“多元参加、洽谈共治”,从方法结构上回应洽谈办理系统构建来处理民主性、合法性问题,无疑是很有必要的。不过,完善结构系统虽然非常重要,并不是毕竟目的,落脚点仍是办理效能的提高。
聚集办理有用性,或许会发现“方法有用”与“本质有用”的违背。换言之,经过完善办理系统目的达到善治的美好愿望也会失败。多元共治的分权结构,将加大全体和谐难度,乃至发生“碎片化”危险——个人主义、短期行为等。如纵向校院联系处理上,增强“学院权利”会否滋长“山头主义”使跨学科交融难以完结?怎么躲避学术办理的“猪肉桶政治”(Pork-barrel,“政治分肥”)致使小学院及小学科打开受损等。这些都在警醒办理本钱问题,正如相关学者所言,办理低效与善治方枘圆凿,功率是大学善治必需依靠的开始方针。
事实上,有研究者已指出仅环绕“谁在办理”来推理演绎办理成效没有多大实际意义。大学办理系统的成效查验,不在办理结构机制、准则规划多么完美,而首要看办理进程中主体联系、人的主动性调集、大学预设方针与价值寻求的完结。这表现了对办理效能知道的深化,与其说是在否定办理结构的价值,毋宁说是在呼吁办理“方法”与“本质”的一致。
大学办理系统,一经构成果具有相对稳定性,但不等于说它便是一个关闭的结构。从功用上说,它是经过调整办理权来与内外部办理联系结构相适应。外部办理联系方面,完善社会参加途径、机制,处理“面向政府办学”问题,提高大学面向商场争夺办学资源的才能,是在遵从敞开性准则。
如推进“理事会”规程建造,正是在着手重构大学“外部办理联系”,处理社会参加不行、效果欠安问题。针对相关质疑——董事会法令位置不明、功用萎缩使其简直无存在的必要,有限功能彻底可由更具筹资优势的高校教育打开基金会来完结,除注重筹集办学资金资源、促进社会协作沟通外,更应赋予理事会、董事会供应咨询、参加审议、监督办学质量的责任。一起,实在完善议事规矩,使其更好地发挥效能。
内部办理方面,相同需求遵从敞开性准则。经过行政流程再造,全面整理事项清单——批阅清单、服务清单、责任清单,关于处理信息不对称、权责不对等、权界含糊,防备越位、错位、推诿扯皮等效果显着。深层面说,这是保证权利鸿沟明晰、权责明晰,增强权利行使可操作性和透明度的活跃举动,也利于更好地监督、问责、回馈。
坚持敞开之外,还需考虑共生谐变。外部办理方面,与政府、社会联系处理上,要达到放权与自律、监管与自治的平衡。内部办理方面,党政权利与学术权利、校院分权结构、安排权利与单个权利间也需坚持张力平衡。这牵涉办理系统能否构成均衡结构联系、是否具有全体调适才能。
需特别着重的是,大学办理系统的生命力更在于对环境的适应性或许说谐变才能上。特别是在国家全体办理系统革新尚处“进行时”布景下,办理结构就需统筹革新打开的“实际与未来”,平衡“稳定性与动态适应性”,处理好“正式准则安排与非正式准则安排” 的联系。从“一统系统安排与有用办理的对立”高度动身,统筹刚性与变通,发挥非正式准则的补偿成效,为具有灵活性特色或许包含立异萌发的“非正式办理”预留空间。
“国家办理系统和办理才能现代化”提出之后,办理系统首要是以系统论办法了解和运用,如以为其包含政府、商场和社会三个次级办理系统。下移至微观办理单元,对大学办理系统“概念内在”的了解,表现在以下维度:一是要素论,包含大学办理的主体、机制、结构、内容等;二是结构论,偏重对高校内不同性质权利予以架构;三是准则论,以为其是对办理主体、范畴、方法、进程进行全面界定的准则标准,详细包含“谁参加”“参加什么”(办理鸿沟)、“参加多少”(办理权重)、“怎么办理”(方法、手法)、“何种文明生态”(办理文明)等。
对办理结构“系统结构”的区别,一般是区别微观与微观层面办理,外部与内部办理系统。外部办理系统,针对大学、政府、社会的和谐互动。内部办理系统,注重高校内部权利运转标准。微观层面是“政府微观办理、商场适度调理、社会广泛参加、校园依法自主办学”,微观层面是“党委领导、校长担任、教授治学、民主办理”。其他还包含,将大学办理系统视为由价值系统、结构系统、准则系统、运转系统等组成的有机系统。为完结协同办理,将其分为民主决议方案系统、履行系统、学术系统、社会参加系统、法令规制系统。
前期笔者曾撰文提出一个系统结构图,指出环绕权利、权利、利益构成的“结构系统”,偏重安排层面权利的行使、约束及协同,权利的保证,构成办理系统的笼统本质。(见图1左下虚线所示)换句话说,“办理系统”的本质在办理权的结构性装备(“结构系统”);而“价值-准则-举动”系统则是办理系统的本质内容。其间,价值系统,交融大学理念与办理理念,杰出对学术安排运转规矩的尊重;举动系统,偏重办理手法、程序等,经过议事决议方案、监督问责、保证救助等权界/权重装备、机制建造来表现;准则系统,包含安排系统、规矩系统,包含办理主体(“谁参加”)、内容(“参加什么”)、方法(“怎么参加”)等。
虽然该结构已暗含多元共治的标准规划,但更偏重于一般、标准层面。客观上,也或许显得不行直观,失之于笼统。为进一步凸显“我国特征”,测验对原结构图(见图1左边)进一步修订,以更好地显示我国高校的办理权结构性装备(“结构系统”)状况。
图1左边是原结构图,右侧为新弥补部分。该办理结构系统的逻辑如下。①办理权的结构性装备(“结构系统”),触及高校内部权利、权利联系,特别是不同权利方法(如行政权利、学术权利等)的行使方法及互相联系等,是“办理系统”的笼统本质。它与办理系统的本质内容(“价值-准则-举动”系统)一道表现大学办理架构的“一般性”或“共性”特征,如图1左边部分所示。②我国大学内部办理系统结构,暗含“在地性”“独特性”。换句话说,右侧新弥补部分旨在完结从“一般到详细”“遍及到特别”的转化,显示“我国特征”,表现“扎根我国大地办大学”对办理权结构性装备(“结构系统”)的要求。要求表现在三个向度:横向不同权利方法间联系、纵向校院间权利区别,以及“安排层面”权利与“单个层面”权利间的联系和谐。
详细来说,“横向权利向度”包含党政权利、学术权利、民主权利、社会权利等多元办理主体及办理参加方法。董事会,以虚线表明,旨在区别公办、民办高校。民办高校一般挑选以董事会为最高领导决议方案安排,公办高校的领导系统是党委领导下的校长担任制。这些整体构成“横向办理系统”,意在处理权利涣散及制衡问题。“纵向权利向度”,别离指向“校级层面”“院级层面”,图1中以上下两个较大的虚线框表明。“安排层面”(前两种向度)的办理安排外,还专设“单个层面”权利(图1最右侧),旨在区别“权利”与“权利”、办理主体的团体与个人层面。这是对着重“安排层面”权利架构而忽视乃至侵略单个法定权利的一种纠偏。回应“安排凌驾于单个之上”,构建利于保护单个权利的办理结构,完结“安排-单个”系统均衡。
“准则系统”革新,是大学办理结构革新的重要组成部分。准则变迁形式一般可分为“自上而下”供应主导型的“强制性”准则变迁,或“自下而上”需求诱致型的“诱制性”准则变迁。办理“结构系统”革新,相同有“方案次序”与“自发次序”的分野,或许说“规划”与“演化”的区别。相应地,我国特征一流大学办理结构的革新途径,绝非遵从单一变迁逻辑,而应兼容多元形式。
教育洽谈办理系统的提出,使“多元共治”提上议程。公布或修订《高级校园规章拟定暂行办法》《校园教职工代表大会规矩》《高级校园学术委员会规程》《一般高级校园理事会规程(试行)》《关于坚持和完善一般高级校园党委领导下的校长担任制的施行定见》等,表现出建章立制,优化不同性质权利结构的“顶层规划”思路。政府扮演革新发起者人物,革新表现出“自上而下”的规划逻辑,具有供应主导型革新特色。
相应地,高校凭借“强制性”准则变迁,经过规章建造,革新完善理事会、学术委员会等系列准则,推进内部办理趋于标准,并发生了打破立异。如学术办理方面,为削弱“行政干涉”,履行“教授治学”。学术委员会组成方面,调整人员结构份额,对行政人员参加学术委员会做出约束,部分高校还对校园党委与行政领导能否担任学术委员会领导职务做出了规矩。学术事务决议方案方面,部分高校明晰决议方案前有必要征得学术委员会赞同,有的校园还明晰规矩——对学术委员会否定事项,校园不得再做出否定决议。单个高校还赋予学术委员会针对相关事项对行政系统的质询权;民主办理方面,单个高校赋予教职工代表大会相关事项的审议权或决议方案权。学生参加方面,北京大学赋予学生参加督查委员会、校务委员会、学术委员会的权利。贵州大学乃至规矩学代会和研代会具有对替换和免除校园领导的主张权。除在“横向层级”重塑不同性质权利联系外,“纵向层级”的办理革新是凸显学院办学权利,表现为完善“学院办理”,打开“院为实体”“院办校”试点等。
系列准则建造,显示了洽谈办理的敞开性、民主性特征,一起回应了实际弊端,如学术权利受损、底层动力缺乏、社会参加不行等。对办理结构优化、办理运转标准起到了促进效果。不能逃避的是,实际中相同存在准则建造方法化、运转虚化、效能不彰等问题。这多少阐明,以“规划逻辑”创设抱负办理次序,虽然可快速供应一揽子处理方案,但逻辑线条好像过于简略——“良序之表达,良序之完结”。鉴于标准本身质量、不同标准间对立、非正式准则揉捏等,都会导致准则功用障碍。这种限制也在提示,混杂次序结果与生成条件,以次序效果代替生成途径的问题,更是对新的办理革新思路的呼唤。
不难发现,传统办理革新思路是在横向权利联系重塑(“校园层级”)、纵向校院权利联系重构(“学院层级”)两个方向发力。首要环绕“减权”“放权”打开,必定程度上疏忽了“治权”问题。换句话说,革新重心偏于“办理系统”,多少暗含“办理效能”便是“瓜熟蒂落”的。此种变迁形式,可归纳为以“办理结构”之变来促“办理效能”提高,或许说“以变促治”。由于过于聚集“权利结构联系”等庞大出题,致使广阔师生并未发生激烈的“革新取得感”,就事“跑断腿”现象可谓佐证。由此,也敦促大学探寻新的办理革新思路。
对应于“自上而下”建构逻辑的规划次序,“自下而上”演化逻辑的自发次序,源自安排内部“自安排”方法的缓慢进化。某种程度上,多少符合高校作为“有安排的无政府状况”特色。由于挑选以渐进调试方法来推进办理革新,更符合“洽谈办理”精力,可躲避过浓抱负主义颜色或急进革新或许发生的办理本钱。所遵从的革新途径是,从日常事务办理下手,经过“需求侧革新”,提高“办理才能”,倒逼“办理系统”革新。换言之,它将传统“由办理系统到办理才能”反转为“由办理才能到办理系统”,即以办理“运转求治”促办理“结构求变”,也可归纳为“以治促变”。
此种革新思路在实际中已初显端倪,但没有引起满足注重。如在浙江等地高校所打开的“最多跑一次”革新,将“着力点”选在了一度被忽视的高校“功能部分”层级,聚集被忽视的“治权”问题,经过整理事项清单、再造行政流程、打破“数据孤岛”,以“服”务为切入点,促进了权利下“放”,“管”理功能改变(“以批代管”),更为行政功能部分层级的“大部制”革新——整合归并功能附近或穿插安排(“办理系统”革新)预留了空间。
详细来说,此项革新将师生就事的不方便点转化为作业的发力点(即聚集日常事务的办理),以“大众就事逻辑”(“一件事”)撬动传统“部分分工逻辑”革新。深层面来说,这是一种“全体性办理”理念,经过纠偏“碎片化办理”下的“部分分治”“事本取向”,使事务安排方法从“根据功能”转换到“根据流程”,带动跨部分政务流程再造。“跑屡次为破例”倒逼“源头办理”,推进“横向部分事务协同”“纵向校院层级联系调整”,使相关权利事项按“能放则放”准则处理。
归纳而言,正是经过引进大众点评机制(“跑一次”)、效能问责机制,经过外置压力(师生评判权)构建倒逼机制,在服务增效的一起,有力撬动了大学行政部分的功能改变、安排调整,以及校院层级联系重构。需求弥补的是,此项革新的优势是能够构成一种正反馈效应,以“酬劳递加”方法自我强化,以“办理的有用性”催生未来办理革新的合法性(“以治促变”)。然后,为大学办理系统革新供应了新思路。最终需指出的是,“规划逻辑”与“演化逻辑”并不能彼此代替,更多是互补共生联系,共同为大学办理系统革新供应了革新思路。